23 апреля Конституционный Суд вынес Постановление № 20-П по делу о проверке конституционности положений ЖК РФ, на основании которых разрешается вопрос о предоставлении гражданам, проживающим в коммунальной квартире, освободившегося в этой квартире жилого помещения по договору соцнайма.
Суды отказали заявителю в заключении договора социального найма
Елена Александрова с тремя дочерьми в 2005 г. получила две комнаты в коммунальной квартире в Пскове по договору краткосрочного найма. Спустя несколько лет семья в составе уже пяти человек (в 2009 г. Елена Александрова стала бабушкой) была признана малоимущей и поставлена на учет нуждающихся в жилье, предоставляемом по договору социального найма. После того как в коммунальной квартире освободились еще две комнаты, администрация города и их передала семье Александровых на условиях краткосрочного найма. В дальнейшем все комнаты в квартире были отнесены к жилищному фонду коммерческого использования, а с Еленой Александровой заключили договор коммерческого найма сроком на 11 месяцев, который неоднократно продлевался.
В мае 2020 г. Елена Александрова обратилась в администрацию г. Пскова по вопросу заключения с ней договора соцнайма в отношении занимаемых ею и членами ее семьи четырех комнат. Ей было отказано в связи с тем, что жилые помещения по договорам соцнайма предоставляются в порядке очередности, а право на внеочередное обеспечение жилым помещением у нее отсутствует. Тогда женщина обратилась в Псковский городской суд, который удовлетворил ее исковые требования, признав за нею и членами ее семьи право пользования четырьмя комнатами на условиях договора соцнайма, и обязал администрацию заключить такой договор.
Отменяя решение первой инстанции и отказывая в удовлетворении исковых требований, Псковский областной суд отметил, что спорные жилые помещения хоть и являются муниципальным имуществом, однако не относятся к жилищному фонду социального использования, поскольку отнесены к жилищному фонду коммерческого использования. Договор коммерческого найма жилого помещения не может преобразоваться в договор социального найма, так как предоставление жилого помещения на условиях договора соцнайма производится в ином установленном законом порядке, а именно признанным нуждающимися лицам и по общему правилу в порядке очередности постановки на учет. С этим согласился кассационный суд общей юрисдикции, а ВС РФ отказал в рассмотрении кассационной жалобы заявителя.
КС прояснил, когда семья в коммунальной квартире имеет право на освободившееся в ней помещение
В жалобе в Конституционный Суд Елена Александрова указала, что ч. 3 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 57, ч. 1 ст. 59, ч.1 ст. 60 и ч. 1 ст. 63 Жилищного кодекса противоречат Конституции, поскольку не допускают предоставления освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире по договору соцнайма гражданам, проживающим в этой квартире на основании договора краткосрочного (коммерческого) найма, притом что на момент освобождения такого жилого помещения – отнесенного органом местного самоуправления к жилищному фонду коммерческого использования – они признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях.
Изучив жалобу, КС указал, что Жилищный кодекс в ст. 19 предусматривает, что жилищный фонд как совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории РФ, в зависимости от целей его использования подразделяется, в частности, на жилищный фонд социального использования и жилищный фонд коммерческого использования. Подобное разделение жилищного фонда на виды неразрывно связано с разными правовыми основаниями для предоставления жилых помещений гражданам. При этом, будучи направленными на обеспечение правовой определенности в отношениях, регулируемых жилищным законодательством, приведенные законоположения сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан.
Как отмечено в постановлении, институт социального найма жилых помещений предполагает предоставление из государственных и муниципальных жилищных фондов жилых помещений во владение и пользование гражданам, нуждающимся в жилье. Отношения между наймодателем – собственником помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда и нанимателем (гражданином) в этом случае оформляются договором соцнайма жилого помещения, заключаемым в письменной форме на основании решения о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования. При этом, в отличие от договора краткосрочного (коммерческого) найма и договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, для договора соцнайма не устанавливается конкретный срок его действия (ч. 1 и 2 ст. 60, ч. 1 ст. 63 ЖК).
По общему правилу жилые помещения по договорам соцнайма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, пояснил КС. При этом он подчеркнул: ввиду ограниченности финансово-экономических возможностей публичной власти удовлетворять потребность таких граждан в жилье федеральный законодатель закрепил в ч. 1 ст. 57 ЖК, что жилые помещения по договорам соцнайма предоставляются гражданам, состоящим на соответствующем учете, в порядке очередности исходя из времени их принятия на учет. В качестве исключения из этого правила предусматривается внеочередное предоставление жилых помещений по таким договорам отдельным категориям граждан, нуждающимся в особой поддержке государства (постановления КС от 22 января 2018 г. № 4-П и от 25 апреля 2023 г. № 20-П).
Суд отметил, что ч. 1 ст. 59 ЖК, предоставляющая возможность заселения освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире гражданами, которые признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях, основана на ч. 3 ст. 40 Конституции, направлена на защиту жилищных прав граждан, а потому сама по себе не может рассматриваться как нарушающая их конституционные права (определения от 27 сентября 2018 г. № 2336-О, от 1 октября 2019 г. № 2492-О и др.). При этом данное законоположение во взаимосвязи с другими предписаниями ЖК не предполагает предоставления освободившихся жилых помещений гражданам, которые – будучи признанными в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях либо имея основания для признания таковыми – проживают в коммунальной квартире на условиях иного договора, чем договор соцнайма, тем более в случаях, когда освободившиеся помещения включены в жилищный фонд коммерческого использования.
Иное, по мнению КС, фактически означало бы предоставление жилых помещений по договорам соцнайма независимо от времени принятия на соответствующий учет и от правовых оснований занятия другого жилого помещения в коммунальной квартире, т.е. влекло бы признание за лицами, проживающими в такой квартире на основе срочного договора, права занимать в любое время освободившиеся помещения в этой квартире. Он обратил внимание, что предоставление комнат в коммунальной квартире по договору соцнайма тем, кто в той же квартире проживает на иных основаниях, не имея бессрочного права на занимаемые комнаты, даже если они состоят на соответствующем учете, нарушало бы баланс интересов этих лиц и других граждан, принятых на такой учет раньше.
Органы местного самоуправления не могут не учитывать, что вид жилищного фонда – жилищный фонд коммерческого использования – мог быть определен в отношении помещений (включая комнаты в коммунальных квартирах в МКД), уже предоставленных к этому моменту гражданам на основании различных договоров, в том числе гражданско-правового договора краткосрочного (коммерческого) найма, указал КС. Оберегая и поддерживая конституционно значимое доверие граждан к действиям публичной власти, указанные органы обязаны учитывать и формирующиеся у граждан вследствие их действий определенные правомерные ожидания.
Суд подчеркнул, что не могут быть оставлены без внимания и особенности заключения договора иного, чем договор соцнайма, если таковое фактически выступало способом удовлетворения потребностей этих граждан (членов их семьи), не состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору соцнайма, и не имеющих права на внеочередное обеспечение жилым помещением, в жилище, тем более в случаях, когда принятие на соответствующий учет состоялось в дальнейшем и основания для снятия с данного учета отсутствуют, а также сохраняются тяжелые жизненные обстоятельства, в связи с которыми был заключен договор, который неоднократно продлевался на протяжении длительного времени.
Таким образом, Конституционный Суд указал, что оспариваемые положения не предусматривают предоставления освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире по договору соцнайма гражданам, проживающим в этой квартире на основании заключенного в связи со стечением тяжелых личных (семейных) обстоятельств с органом местного самоуправления договора найма, не являющегося договором соцнайма, равно как и переоформления такого договора на договор соцнайма. Он признал указанные нормы не противоречащими Основному Закону, поскольку они не предполагают прекращения такого договора или отказа в его продлении (перезаключении) на условиях, которые для граждан не должны ухудшаться по сравнению с ранее заключенным договором, на новый срок, если: сохраняется то стечение тяжелых личных обстоятельств, в связи с которым был заключен договор найма, не являющийся договором соцнайма, и граждане-наниматели соблюдают условия заключенного с ними договора; граждане признаны или могут быть признаны в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях и отсутствуют основания для снятия их с соответствующего учета; при прекращении или отказе в продлении этого договора граждане лишились бы права занимать жилое помещение, являющееся для них единственным.
При этом в постановлении указано, что в случае продления (перезаключения) такого договора условия для граждан не должны ухудшаться по сравнению с ранее заключенным договором, притом что увеличение стоимости платы за жилое помещение пропорционально инфляции само по себе таким ухудшением не является. Поскольку при таких обстоятельствах защита конституционного права Елены Александровой на жилище обеспечивается иным способом, чем тот, о применении которого она ставила вопрос в конкретном деле, Конституционный Суд пришел к выводу об отсутствии оснований для пересмотра правоприменительных решений, вынесенных в ее отношении.
Эксперты позитивно оценили постановление КС
Адвокат КА «Свердловская областная гильдия адвокатов» Мария Стальнова отметила, что в постановлении полностью разъяснено правовое регулирование рассматриваемых правоотношений. Как полагает эксперт, заявитель при обращении в суды исходила в большей степени не из буквы закона, а из соображений справедливости и целесообразности. «Рассуждая с позиции конкретного гражданина, коим является в данном случае податель жалобы, может показаться, что действующее законодательство создает некоторые сложности в получении гражданами жилья по договору соцнайма. Было бы значительно проще заключить договор соцнайма в отношении имеющихся жилых помещений в месте проживания заявителя, нежели дожидаться очереди и получить иное жилье в ином месте. Формируется впечатление об излишнем формализме в данном вопросе. Однако такая позиция не учитывает права иных граждан, которые должны быть равным образом обеспечены. При этом подходе фактически будет создан способ обхода очередности на получение жилого помещения по договору соцнайма и предусмотренного порядка его получения», – прокомментировала эксперт.
Она подчеркнула, что в масштабах государства существуют различные цели, для которых необходимо использование жилищного фонда, они все должны реализовываться. Использование жилья из коммерческого фонда для соцнайма внесет беспорядок в организационную составляющую, которая также важна для реализации прав граждан, в ином случае – приведет к его недостаточности в случае появления нуждающихся именно по соответствующему основанию, полагает Мария Стальнова.
Адвокат АП г. Москвы Анжелика Тамбовская считает, что данное постановление КС направлено на соблюдение баланса интересов граждан, занимающих жилые помещения по договорам коммерческого найма, и интересов граждан, принятых на соответствующий учет ранее, в том числе имеющих менее благоприятные условия проживания, нежели когда это право реализует наниматель по договору соцнайма. Она напомнила, что жилые помещения по договорам коммерческого найма предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам в качестве альтернативы договора соцнайма. «Анализируя правовой статус нанимателя по этим программам, можно прийти к выводу, что свое действие они распространяют на определенный круг граждан. Как правило, участниками программ становятся граждане, которые признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и являются малоимущими. Иными словами, речь здесь идет о семьях, которые не могут своими средствами, самостоятельно приобрести жилье», – пояснила эксперт.
Анжелика Тамбовская указала, что жилое помещение как объект договора коммерческого найма, с одной стороны, представляет собой имущество, которое используется наймодателем с целью извлечения прибыли, а с другой, способствует реализации потребности нанимателя в жилище. Из этого следует, что коммерческие жилищные отношения являются, с одной стороны, гражданскими, а с другой – социально-обеспечительными, т.е. жилищными. «Действительно, выводы КС разъясняют проблему, часто возникающую в судебных спорах по требованиям заключения договора соцнайма на жилое помещение, относящееся к жилищному фонду коммерческого пользования. С научной точки зрения договор коммерческого найма не получил такого внимания, как договор соцнайма, из-за чего и возникают проблемы», – поделилась мнением адвокат.
Адвокат АБ «Халимон и партнеры» Константин Смолокуров обратил внимание на социальную направленность постановления, в том числе на указание на превалирование социальной функции органов местного самоуправления над коммерческой, что является справедливым и правильным. «В вопросах же оборота жилых помещений, в том числе в коммунальных квартирах, спорные ситуации зачастую возникают из-за неопределенного статуса таких помещений, в том числе: к какому именно фонду они относились, в какие периоды находились в определенных фондах, кто и как был вправе распоряжаться ими. В таких случаях гражданин и орган местной власти, очевидно, находятся в неравных условиях, при этом последствия утери или утраты части сведений или же сведений целиком зачастую возлагаются именно на гражданина», – отметил он.
Константин Смолокуров уверен, что данное постановление направлено на минимизацию процессуального и реального неравенства гражданина и органа местной власти, поскольку хоть напрямую и не удовлетворяет жалобу гражданина, но тем не менее содержит указание на недопустимость сугубо коммерческого подхода в аналогичных случаях и необходимость поддерживать социально незащищенные слои населения. «Поэтому в данном случае, конечно же, стоит позитивно оценить рассматриваемое постановление. Большего КС и не мог предоставить гражданину в силу совокупности регулирующих данный вопрос норм права, а также сложного и многогранного баланса интересов, в том числе интересов граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий на разных основаниях»,– добавил адвокат.
Частнопрактикующий юрист Светлана Костякова считает, что затронутая КС проблема важна, поскольку в данном случае речь идет не просто об уточнении порядка предоставления по договору соцнайма освобождающегося жилья в коммунальных квартирах, но и о конкретизации в этой области особенностей реализации права на жилье малоимущими гражданами. По ее мнению, подобного рода уточнения прежде всего свидетельствуют о том, что Конституционный Суд продолжает идти по пути формирования судебной практики, направленной на укрепление российского государства как государства социального, и это совершенно верный путь.
Светлана Костякова согласна с позицией КС, поскольку в данном случае речь идет не о противоречии оспариваемых норм положениям Конституции РФ, а о соблюдении баланса интересов и, главное, реализации прав различных категорий лиц. Она заметила, что Суд очень внимательно подошел к разрешению возникшей проблемы и пришел к оптимальному решению, которое позволяет соблюсти права различных категорий лиц, претендующих на заключение договора соцнайма жилых помещений. «В своей позиции он в том числе отдельно учел неравное положение лиц, претендующих на такое жилье, указав, что отсутствие оснований для предоставления освободившейся площади в коммунальной квартире по договору соцнайма не предполагает расторжения уже имеющихся договоров найма. Тем самым Суд укрепил положение более слабой категории граждан, претендующих на данное жилое помещение, и в то же время не ущемил права тех, кто претендует на данное жилое помещение, но к категории малоимущих не относится», – указала она.
По мнению эксперта, важно и то, что Конституционный Суд отдельно указывает на обязательность учета выявленного конституционно-правового смысла оспоренных законоположений для судов, рассматривающих подобные споры, задавая конкретный вектор, которому необходимо следовать судам, чтобы вынести объективное и справедливое решение, не нарушающее баланс интересов лиц, претендующих на жилье по договору соцнайма.
